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法制网评:“生态”思维对网络内容治理提出更高要求

法制网特约评论员 阙天舒 莫非

互联网是一个体量巨大的信息平台,截至2019年6月,我国的网民规模达8.54亿,互联网普及率达61.2%。从总体上看,我国互联网的发展态势持续向好,但不可否认的是,诸如非理性网络舆论、网络谣言传播、虚假议题设置、政治娱乐化、网络色情暴力等问题依然存在。

此外,随着云计算、大数据、人工智能等技术的发展和广泛应用,数据正在成为企业新的竞争要素,商业逐利致使数据垄断的潮流开始涌现。在传统网络问题仍未解决、新兴安全困境开始凸显的背景下,《网络生态治理规定(征求意见稿)》(下文简称《规定》)的发布正逢其时。一方面,《规定》的出台有助于解决网络生态重点环节的突出问题,意在营造清朗的网络空间;另一方面,《规定》的出台有助于实现政府、企业、社会、网民的协同共治。这既顺应了网络发展趋势和网络内容建设的需要,又对我国的政治发展以及国家治理有着重要意义。

作为我国第一部整治网络生态问题的专门性规定,《规定》在内容上具有颇多亮点,对网络内容治理也提出了更高的要求。

首先,《规定》首次运用“网络生态治理”的概念来表述互联网内容治理,意味着我国对互联网内容建设提出了更加系统、更加综合、更加全面的要求。网络长期以来被视为是信息交换的平台,但在当前的时代背景下,互联网已对政治参与、社会意识、价值传播带来了深刻的变化。因此,无论是在理论思辨的层面,还是回归现实的内容治理,均应从更广、更高的维度把握网络的概念范畴。对于“网络生态”的理解,结合生态学的基础理论,其是主体、制度、行为、文化等要素相互嵌构且动态联动的“生态体系”。其实,网络内容治理一直以来就是网络治理的重点领域和主要抓手。今年伊始,国家网信办就开展了半年的专项行动,对各类网站、论坛贴吧、直播平台等重点环节中的色情暴力、恐怖惊悚、网络谣言、仇恨煽动等12类负面有害信息进行了集中整治。此次新发布的《规定》是第一次从“生态”的角度来表述互联网内容治理,意味着我国对互联网内容的建设和治理将朝着更加系统、更加彻底的方向发力。

其次,《规定》突出了多元主体的有序、有责及高效的参与,强调政府监管的相互协调、配合及整体功能的发挥。依据《规定》的第二条内容,网络生态治理是指政府、企业、社会、网民等主体,以网络信息内容为主要治理对象,以营造文明健康的良好生态为目标的相关活动。这意味着政府、企业、社会、网民等都是网络生态治理的主体,均需要在网络生态治理的进程中承担相应的责任。同时,《规定》第三条指出,国家网信部门负责统筹协调国务院教育、电信、公安、文化、市场监督管理等有关主管部门开展网络生态治理和相关监督管理工作。由此可见,“网络生态治理”的核心是政府主导下的多元协同治理,这就需要政府在协调、完善自身工作职能的同时,充分发挥企业和公众在网络生态治理中的重要作用,以多主体协同的方式将大量的治理行为落实到工作中,最终形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与的治理格局。

再次,《规定》对网络内容的生产者和信息传播平台在道德层面上提出了更高要求,注重的是对互联网内容生态的底层净化与整体上的重构。《规定》除了指出利用互联网制作、复制、发布、传播诸如违背宪法、危害国家安全等信息构成违法行为外,还特别对构成“不良信息”的类型进行了说明,如宣扬炫富拜金、过度炒作绯闻、煽动人群和地域歧视等,这为内容建设、生态治理设置了较为具体的“抓手”。从文本内容上看,《规定》构建了一个相对完备的内容标准体系,对监管部门执法、网民监督和平台完善内部制度,都有重要的参考价值。此外,在法律责任的认定及惩罚方面,《规定》在结合网络治理工作的实践经验上,又增加了一些比较实用的具体措施。例如,在第七章关于“内容生产者”、“内容服务平台”的法律责任认定中,《规定》整合了罚款、暂停相关业务、吊销营业执照等其他规范性文件里已有的类似规定,同时提出了警示整改、限制功能、暂停更新等较为新颖的网络生态治理手段。

最后,《规定》进一步强调了网络信息内容服务平台的信息保护,尤其是强调了对未成年人的保护义务。《规定》的第十三条指出,网络信息内容服务平台应当加强以人工编辑、机器算法等方式推荐、呈现信息环节的管理,营造积极健康的页面生态;值得注意的是,在其重点环节的举例中特别提及了“以未成年人为服务对象的网络信息内容服务”。《规定》的第十四条内容也提及,要鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式。可见,《规定》非常强调应向未成年人提供健康、积极、正面的网络信息内容服务。《规定》对于儿童权益的重点关注与8月发布的《儿童个人信息网络保护规定》相呼应,并在此基础上进一步对儿童或未成年人保护提出了更明确的要求,体现了国家对于儿童或未成年人健康、安全使用网络服务的持续关注和保护力度。此外,《规定》第十五条关于“要求建立体现主流价值导向的推荐模型,建立健全人工干预机制,建立用户自主选择机制”的内容,也与5月份出台的《数据安全管理办法(征求意见稿)》的精神相对接。

从世界范围来看,西方发达国家对于网络内容治理的起步较早,在具体的治理方法上,其主要是通过鼓励行业自律,健全领导机构,完善法律规范和构建网民“共同价值观”的方式来推进网络的内容治理。

现阶段,我国也基本形成了“多主体参与、多手段结合”的网络生态治理模式,从培育政府、企业、社会、网民四方主体协同治理和运用法律、技术、道德等路径入手,提高我国网络生态治理的工作效果,为构建天朗气清的网络空间打下坚实基础。

(阙天舒系华东政法大学中国法治战略研究中心副主任、教授;莫非系华东政法大学政治学与公共管理学院科研助理)

责任编辑:袁建伟